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中国集团的样态众多，我们前一期介绍了央企，本期我们继续了解地方政府的集团样态：地方政府出资的国有企业，通称为地方国企(市场简称为「地企」)。
根据规定，中国各级地方政府若有出资设立企业，均应纳入「国有资产监督管理委员会(简称国资委)」之下。在中国的31个行政区，共有449个不同行政级别的国资委监管各级别政府出资控有的国企。原则上，国有企业的经营成败由出资人负责，而出资人界定为各级「人民政府」，不再上溯。因此地方国资委就各管各的，不相统属。比如说，上海地区除了上海国资委之外，尚有16个行政区、各区均设有区国资委。但区国资委对区政府负责，未隶属上海国资委之下。
监理方式可能因监理单位而异，因而形成特有的风险型态。换言之，地方国企至少要以监理单位做为分群依据，此为地方国企「集团」之意。
以TEJ发展中国企业信用风险数量模型CCRQM，加入「集团门槛」时的研究统计资料(2018年12月)显示，这些地方国资委旗下成员569家上市，分属123个地方国资委，平均1个地方国资委有4.5个上市成员。
地方国企听令于地方政府，各有各的考量，较为纷杂。所幸，地方国企之管辖还是须回应国务院或党部「国企改革」的各种主张。
中国于1978年「改革开放」后，鼓励经营事业的政府部门仿照农民「包干到户」，采行承包责任制，自力更生。等同在国营事业中，引入市场经济。这些事业单位在1990前后陆续展开「改制」，分割独立为国有企业，成为市场中的主要厂商，也是中国政府收入的主要财源。套句中国的经典台词：「国有企业是中国特色社会主义经济的”顶梁柱”」。
由于这些「顶梁柱」是一支支冒出头，因此到2003年才由国务院下设「国资委」，统筹管理央企。当时有196个央企划归国资委，历经三阶段整并后，到2018年底仅剩97个央企。同样的，地方政府也跟著设立地方国资委，开始进行监理。之所以设立国资委进行监理，主因国企的尴尬性：虽是企业，但并不以经营绩效为惟一考核，尚须顾虑行政配合度，因此政府部门不易有效督导。导致控有社会最多资源的国企，效能不彰、亏损累累、举债过高、贪污弊案、不当竞争等问题频传。故设立国资委加强监理，以提高国企效能、上缴盈余，并免于国有资产之流失。
但国资委的成立，显然事与愿违：国企的经营效能在2007年之前，约与非国企相差6个百分点；金融风暴后，则扩大到10个百分点，因此「国企改革」成为2012年11月中共十八大的「全面深化改革开放」目标的重点，进而中央国务院于2015年9月发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《指导意见》)。
解决问题的逻辑很简单：之所以难以管理，根源之一是国企业态过多，无法只用一套监理通管所有，故须先分类。依类别订定各自的「改革方案、发展方案、考核方案、监管方案」，即可提升国企效能、落实监理效果、也可免于国有资产流失。尔后发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》(下称《分类指导意见》)，将国企分为二大类：公益类与商业类（又细分为竞争类和功能类），给予不同发展与监理策略。对各地国资委而言，商业类国企改革的主要成效之一是引入民间资本。透过混改释股，可有处分利益、上缴以挹注财政收支――正可补足售地收入减少之缺口。
分类是第一步，第二步则是改革「资本管理体制」，改变国资委的角色，从「管资产、管人、管事」转为「管资本」之授权经营体制。原来，国资委对旗下的国企，除了设定监理机制、进行考核外，还须介入经营。兼有裁判与教练、甚或球员的多重身分。但国资委属政府职能，这等同以行政思惟经营国企，自然有碍国企发展。
因此《指导意见》参照中央汇金与新加坡淡马锡之营运模式，将国资委的角色限缩为「管资本」，授权中介平台经营国企，隔离行政干预。在国资委与国企之间，多架一个「国有资本运营和投资公司(简称「两类公司」)」。意即，将国企的管理体制由二层，转变为「国资委−国有资本运营和投资公司−国企」的三层管理架构。这显然是削减国资委的权限，因此相关法规订定甚慢，2018年7月出炉试点办法《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(下称《实施意见》)。截至2019年底，3成行政区均已设立，划转的企业数也达2成。
不论是分类管理、或「两类公司」，均有授权、市场化之意。前者将分类权由国务院国资委下授给地方国资委、后者则将国资委的经营权下授予「两类公司」。相较于近几年的国进民退，有些矛盾。
对CCRI风险评估而言，国企分类似可作为「有无政府支持」之判断依据。在建立集团门槛时，我们设定央企有政府支持，其CCRQM等级不会比8差。在全面深化国企改革下，依《指导意见》公益类、特殊功能类等同市政之延伸，地方政府理应无条件支持：有比较多的融资管道、优于同业的营运机会，即便经营欠佳，违约机率也应近于零。所以，我们拟将这两类地方国企，也视为「有政府支持」，等级最低为8等。
延伸阅读
本文截录自货币观测与信用评等双月刊148期
【中国企业信用风险指标（CCRI）专题】沪深二市集团检视（四）：地方国企
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